Социальная защита государственных служащих

План
Введение
Глава 1. Социальная защита населения и государственных служащих в Российской Федерации.
1 Понятие социальной защиты
2 Социальная защита государственных служащих
3 Правовая основа социальной защиты государственных служащих
Глава 2. Проблемы социальной защиты государственных служащих субъектов Российской Федерации.
1 Социальная защита государственных служащих субъектов Российской Федерации
2 Социальная защита государственных служащих Омской области
Заключение
Список использованной литературы и нормативных актов
Введение.
Служба в государственных органах, государственных и общественных организациях является одним из видов социальной деятельности людей. Служба государству неразрывно связана с самим государством, его ролью в жизни общества. Это одна из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов. Государственная служба, прежде всего служение государству, то есть выполнение по его поручению, за плату от него определенной деятельности по реализации задач и функций государства. Закон “Об основах государственной службы в Российской Федерации” рассматривает государственную службу в более узком смысле, как деятельность тех служащих, которые составляют “аппарат” , корпус руководителей, специалистов государственных органов. Такое определение позволяет отграничить государственно-управленческую деятельность от деятельности специалистов в народном хозяйстве, в социально-культурной сфере, а также отграничить государственную службу и другие виды службы.
Необходимо отметить, что, например, в Федеративной Республике Германии законодательство различает два вида государственной службы. Это чиновники государственных органов, деятельность которых регулируется в особом порядке и наемные работники, которые заключают договор о службе ¹ . Это, прежде всего работники государственного сектора экономики. Таким образом, здесь государственная служба рассматривается шире, как работа не только в государственных органах, но и на предприятиях, учреждениях и тому подобное.
¹ Государственная служба основных капиталистических стран. – М. Наука, 1977. с. – 250.
Но внутри этого широкого понимания все равно различают виды государственной службы, в зависимости от ее специфики. Специфика деятельности служащего в государственных органах состоит в том, что он не создает непосредственно материальных ценностей, но обеспечивает условия для материального производства, у него особый предмет труда - информация (являющаяся и средством воздействия) , которую он собирает, обрабатывает, хранит, создает. Он воздействует на людей, обслуживает их, делает это возмездно, то есть за определенное вознаграждение и занимает должность (имеет собственный статус) . В связи с этим можно выделить и черты самой государственной службы, как правового института.
Государственная служба обязана своим возникновением государству. с его возникновением и развитием стала развиваться и служба, имея своим назначением реализацию задач и функций государства в разнообразных областях жизнедеятельности общества, являясь необходимым элементом управления.
Организующая деятельность государства охватывает разнообразные сферы жизнедеятельности общества, поэтому государственная служба регулируется нормами не только административного права, но и нормами других отраслей права. Например, пункт 3статьи 4 в Федерального Закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” определяет, что на государственных служащих распространяется действие законодательства о труде с особенностями, предусмотренными настоящим Законом ¹ . Таким образом, государственная служба ¹ Федеральный Закон РФ “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31.07.95г. № 119-ФЗ.//Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - №31. - Ст. 2990.
регулируется и нормами трудового права. Направленность деятельности служащих на обслуживание населения порождают не только административные, но и гражданские правоотношения. Помимо устанавливаемых специальных социальных гарантий для государственных служащих, в связи со специфичностью их деятельности, на них распространяются и социальные гарантии, предусмотренные для всего населения. Поэтому на государственную службу распространяются и нормы социального права. Таким образом, государственная служба регулируется не только нормами административного права, но и нормами ряда других отраслей (трудового, финансового, социального и др.) .
Усложнение общественных отношений, повышение требований к государству потребовало необходимость выделения управленческой, организаторской деятельности, как таковой.
Для выполнения определенных, требующих специальной квалификации, функций общество выделяет относительно устойчивую категорию работников, занятых этим делом не в качестве общественного, а профессионального управления.
Особенности труда государственного служащего, а именно то, что он не производит материальных ценностей непосредственно, но помогает государству реализовывать собственные функции и задачи обязывает государство обеспечивать служащего.
Поэтому государственный служащий выполняет возложенные на него обязанности на возмездной основе. Таким образом, чертами государственной службы являются: осуществление ее на профессиональной основе за вознаграждение (то есть возмездно) , специально подготовленными для этого работниками - государственными служащими, урегулированность нормами целого комплекса отраслей права. Государственная служба является одной из сторон организационной деятельности государства, и содержание ее составляет практическая реализация функций и задач государства. Исходя из вышеизложенного, под государственной службой следует понимать профессиональную, возмездную деятельность специально подготовленных работников (государственных служащих) по обеспечению реализации функций и задач государства (в лице государственных органов) . Или как определяет Федеральный Закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” в статье 2: “Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнением полномочий государственных органов” ¹ .
Государственная служба осуществляется на государственных должностях. Поэтому должность - необходимый элемент государственной службы. Должность - первичная ячейка аппарата, предусмотренная для одного работника, образуемая в распорядительном порядке. Правовыми актами соответствующего органа определяется ее название, место в служебной иерархии (определение тем, кому подчинена, кто ей подчинен) , порядок замещения. Она включается в штатное расписание и единую номенклатуру должностей. Таким образом, должность является формализованной социальной позицией, она имеет основное значение в правовом статусе государственного служащего.
¹ ФЗ РФ “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31.07.95г. № 119-ФЗ.
Должность характеризует организационный статус, то есть круг полномочий (прав и обязанностей) , основные формы их осуществления, ответственность за их исполнение. Итак, государственная должность это часть организационной структуры государственного органа, обособленная и закрепленная в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и др.) с соответствующей частью компетенции государственного органа, предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления. Или как определяет закон о государственной службе, государственная должность - должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти в субъектах России, в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Государственная служба имеет и процессуальный аспект, который включает в себя порядок поступления на службу, прохождение ее (то есть продвижение по должности, получение соответствующих квалификационных разрядов) , увольнение со службы.
Государственная служба строится в соответствии с определенными принципами, с основополагающими началами, определяющими ее характер. Статья 5 Федерального Закона определяет следующие принципы: верховенство Конституции и Федеральных Законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями (принцип законности) , приоритет прав и свобод человека и гражданина и обязанность государственного служащего соблюдать и защищать их, единство системы государственной власти, принцип разделения власти на исполнительную, законодательную и судебную, равный (в независимости от пола, национальности, социальной принадлежности, убеждений и так далее) доступ к службе, обязательность для государственных служащих решений вышестоящих органов и руководителей (централизм) , принцип единства основных требований к государственной службе, профессионализм и гласность в ее осуществлении, ответственность за принимаемые решения.
Необходимость существования государственной службы и ее правового регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями. Весь мировой опыт и состояние общественных отношений, даже в странах с высокой культурой демократии, показывают, что современное общество не может нормально функционировать и развиваться вне государства, государственного аппарата и определяемых ими рамок поведения. Для того чтобы Российская Федерация стала демократическим, социальным, правовым государством, вне всякого сомнения, необходим достаточно мощный, квалифицированный и нравственный государственный аппарат, аппарат иных качеств и свойств, чем существовавший до проведения радикальных политических, экономических и социальных реформ.
Все более углубляющиеся преобразования и сопутствующие им кризисные процессы в российском обществе стремительно меняют его социальный облик, ставят небывалые по сложности и остроте политические, экономические, правовые и духовно-нравственные проблемы. В этих условиях особую роль приобретает государственная служба как социально организующий институт, как специальный вид управленческой деятельности. И только адекватная кадровая политика государства, направленная на формирование высокопрофессионального и стабильного государственного аппарата, способна обеспечить решение сложнейших задач переходного периода.
Вполне оправдано одной из приоритетных задач кадровой политики считать создание системы социальной защиты государственных служащих. Конечно, трудно говорить о социальной защите государственных служащих в стране, где свыше сорока процентов населения живет за чертой бедности и нуждается в социальной поддержке государства. Но, по-нашему мнению, актуальность проблемы и состоит в том, что только наличие сильной социальной и правовой защищенности государственных служащих создает условия для притока и закрепления на государственной службе наиболее компетентных и добросовестных граждан, способных стать связующим звеном государства с населением, обслуживая государство, обслуживать и защищать права и законные интересы человека в этой стране.
Целью настоящей работы является исследование системы социальной защиты государственных служащих, законодательного закрепления и практической реализации всего комплекса мер социальной защиты государственных служащих Российской Федерации.
Объектом исследования являются государственные служащие, лица, на профессиональной основе осуществляющие должностные обязанности в, прежде всего, исполнительных, а также законодательных и судебных органах государственной власти Российской Федерации.
Предметом - социальная защита служащих органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Глава 1.
Социальная защита населения и государственных служащих в Российской Федерации.
1 Понятие социальной защиты.
Прежде чем перейти к вопросу о социальной защите государственных служащих, необходимо понять, что есть социальная защищенность населения вообще.
Понятие “социальная защищенность человека” отражает многообразие связей человека и общества, благодаря которым осуществляется жизнедеятельность граждан, раскрытие и использование их способностей. Однако такой подход возник только недавно. В период существования командно-административной системы социальная защита понималась узко и реализовывалась в рамках централизованной государственной системы социального обеспечения инвалидов, пенсионеров и прочих категорий граждан. Социальная защита в целом осуществлялась путем перераспределения прибавочного продукта и распределения общественных фондов потребления. Проблема социальной защиты государственной и партийно-хозяйственной номенклатуры вообще не поднималась, так как именно эта категория и была наиболее социально защищена и с точки зрения престижности профессии, и с точки зрения удовлетворения основных жизненных потребностей. Номенклатура имела не только достаточно высокую оплату труда, но и доступ к другим материальным и нематериальным благам: лучшему медицинскому обслуживанию, источникам товаров повседневного спроса, комфортным жилищным условиям и тому подобным.
Сегодня социальная защита населения в качестве основной цели преследует избавление значительной его части от нищенского существования в условиях, когда среднедушевой совокупный доход семьи стал ниже уровня удовлетворения элементарных физиологических потребностей. Возникла настоятельная необходимость предотвращения снижения уровня жизни малообеспеченных, нетрудоспособных членов общества и семей с детьми, как наиболее социально уязвимых групп населения. Но так как уровень оплаты труда все более отстает от уровня цен, все большее количество товаров повседневного спроса становится малодоступным, а то и вовсе недоступным не только для нетрудоспособных, но и для трудоспособных граждан. Так, в 1990 году минимальная официально установленная заработная плата в 80 рублей была в 1,5 раза выше уровня прожиточного минимума, в начале 1992 года эти показатели сравнялись, а в 1996 году прожиточный минимум стал превосходить минимальную зарплату на 20% ¹ . В связи с этим возникает проблема защиты стабильности рабочих мест как основного источника обеспечения средств существования и создание условий для активного включения населения в социально полезную деятельность.
¹ Государственная кадровая политика. – М., 1996. – С. 188.
Таким образом, эффективная система социальной защиты населения рассчитана не только на категории граждан, непосредственно нуждающихся в такой защите, но и на максимальное развитие экономики, стимулирование трудовых усилий каждого трудоспособного члена общества, создание условий, в которых он хотел и мог бы заработать. Ведь именно труд дает достаточные средства для действенной социальной защиты.
2 Социальная защита государственных служащих.
Судьба демократических реформ, укрепление их социальной базы тесно связаны с развитием института государственной службы. Ведь именно опираясь на него государство сможет обеспечить экономическое и социальное благополучие всего населения. Для успешного решения таких задач, считают зарубежные аналитики Я. Джейбс и Ст. Синнерстрем, необходимы высококвалифицированные специалисты государственной службы, политически нейтральные, защищенные законом, действующие во имя интересов общества, беспристрастные, честные, открытые, умеющие общаться и использовать информацию, а также эффективно и результативно руководить.
Вместе с тем, констатируют эти авторы, такие цели труднодостижимы из-за нестабильности положения чиновников.
Создавшийся существенный разрыв в уровне жизни предпринимателей и служащих в рыночных структурах, с одной стороны, и большинства чиновников - с другой, явился основанием для суждений о слабой защищенности государственных служащих ¹ .
¹ Государственная кадровая политика. – М., 1996. – С. 213.
Но было бы неправильным подходить к социальной защите государственных служащих аналогично социальной защите всего населения. Дело в том, что здесь существуют два принципиальных различия.
Отождествлять социальную защиту социально уязвимых слоев населения, живущих ниже черты прожиточного минимума, нельзя в связи с тем, что нищий чиновник, перебивающийся “от зарплаты до зарплаты” и социально не защищенный, не сможет эффективно защищать других, так как просто не будет достаточно работоспособен для этого.
Кроме того, социальная защита уязвимых слоев населения рассматривается с точки зрения удовлетворения первичных потребностей (по А. Маслоу) ¹ , а социальная защита государственных служащих - не только первичных, но и вторичных, более существенных потребностей. Они работают не просто на зарплату, а во имя того, чтобы служить наивысшим национальным интересам. Деньги, престиж, комфорт для таких людей - не главное. И таких работников немало, что подтверждают данные исследований.
Характерна мотивация выбора работы в государственных структурах. Значительное число служащих связывает этот выбор со стремлением реализовать себя в управленческой сфере (37%) и занять достойное место в обществе (24%) . В государственных и муниципальных органах власти Ростовской области для многих служащих приоритетное значение имеют такие ценности как уважение людей (92,4%) , творческий характер труда и самореализация ¹ Государственная служба. Общие проблемы. Зарубежный опыт. Вып. 1. - М.: Луч, 1994.
способностей (87,3%) , репутация (64,4%) ¹ . Потому социальная защита государственных служащих не должна ограничиваться их материальным обеспечением, но учитывать их психологию, самоуважение и признание со стороны коллег, начальства, общества в целом. И в этой связи возникает первоочередная проблема создания положительного, делового имиджа государственной службы на основе правдивой и оперативной информации.
Необходимо отметить, что одной из причин отрицательного отношения населения к государственной службе была и остается проблема льгот и привилегий. Привилегии являются объективной необходимостью любой управленческой структуры в любом обществе. Заявления о желании их ликвидировать есть или демагогия, или непонимание основ управления. В то же время именно привилегии вызывают негативные оценки в общественном мнении о государственной службе. Опыт демократически развитых зарубежных стран показывает, что этого достаточно легко избежать.
Для этого нужно, во-первых, чтобы все привилегии были законодательно оформлены. Во-вторых, оно должны быть известны всем. И, в-третьих, должен быть действенным и гласным контроль за соблюдением законодательства о привилегиях.
¹ Государственная кадровая политика. – М., 1996. – С. 158,207.
“При соблюдении этих условий негативное влияние привилегий на нравственную оценку государственных служащих значительно снижается” ¹ .
Второе принципиальное различие социальной защиты государственных служащих и социальной защиты других трудоспособных граждан обусловлено тем, что занятый в различных гражданских структурах (даже выполняющий неквалифицированный труд) гражданин работает “на себя” , в то время как государственный служащий не только продает свой труд, но и, исполняя государственные функции, отчуждает себя в профессии, реализуя волю государства, а не свою собственную. При этом, в отличие от других граждан, ограничиваются не только его конституционные права, но и другие личные права и свободы.
Такие ограничения прав и свобод во имя интересов общества требуют социальной компенсации. Коль государство ограничивает своих служащих, то оно должно заботиться о них, и забота эта должна быть подлинной и многогранной.
¹ Батлер Р. Государственная служба в Великобритании //Информационный бюллетень РАГС, 1995. - №1. - С. 11-13.
Все вышесказанное позволяет нам сделать вывод о том, что социальная защита государственных служащих “должна включать в себя комплекс мер, направленных, во-первых, на компенсацию ограничений, объективно обусловленных характером деятельности; во-вторых, на реализацию социальных ожиданий работника, которые легли в основу его профессионального выбора; в-третьих, на нейтрализацию факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности конкретного лица” ¹ .
Ограничения, связанные с государственной службой, законодательно закреплены статьей 11 Федерального закона “Об основах государственной службы в Российской Федерации” от 31.07.1995. Государственный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов федерации, органов местного самоуправления; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему; использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию; получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего; получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения) , связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию; принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций; выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями; принимать участие в забастовках; использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним; в государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Наконец, государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом.
¹ Вестник государственной службы. – 1993. - №3. – С. 3.
Основные социально значимые ограничения для государственных служащих - это, установленные пунктами 1,3 части первой указанной статьи, запреты на получение дополнительного заработка, то есть на занятие внеслужебной оплачиваемой деятельностью, прежде всего предпринимательской деятельностью. Педагогическая, научная и иная творческая деятельность здесь в расчет браться не может, так как она обычно мало оплачивается и служит, в основном, удовлетворению вторичных потребностей. Понятно, что низкая заработная плата государственных служащих будет способствовать оттоку квалифицированных кадров из системы государственной службы, а также совершению государственными служащими противоправных действий и коррупции. Так, “с 1989 по 1991 годы количество выявленных коррумпированных групп преступников увеличилось в 11 раз. Фактов взяточничества с участием таких групп выявлено в 100 раз больше. По самым скромным подсчетам госчиновники получили сотни миллионов долларов в виде взяток” ¹ . И положение, судя по всему, не улучшилось, о чем свидетельствует арест господина Ильюхина иснолнявшего обязанности генерального прокурора.
К сожалению, существующая на государственной службе система должностных окладов в большей степени соответствует не экономическим, а административно-командным методам управления. До настоящего времени действует постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации и Правительства Российской Федерации “Об упорядочении оплаты труда работников органов представительной и исполнительной власти” от 30.12.1992 №4249-1/1042. В соответствии с этим документом рост заработной платы государственного служащего зависит только от перемещения по служебной лестнице, так как нормативно определены оклады, пределы премирования и должностных надбавок, основания для единовременных поощрений. Такая организация выплаты окладов расслабляет, расхолаживает и уж конечно не заинтересовывает работников в высокопроизводительном труде. Более того, она не соответствует принципу распределения по труду в его классическом понимании, поскольку допускает равное вознаграждение за неравный труд.
¹ Вестник государственной службы. – 1993. - №3. – С. 11.
Именно в этом заключается одна из причин сознательного недоиспользования трудящимся своих физических и интеллектуальных способностей, о чем свидетельствуют результаты исследований. Например, на вопрос “В полной ли мере Вы реализуете свои способности на работе?” положительный ответ был получен лишь от 28,6 процентов опрошенных. Причем только 10,8 процентов участвовавших в опросе уверены, что если они будут работать больше и лучше, то их заработок увеличится ¹ .
Опыт государственной службы зарубежных стран показывает, что существуют различные системы оплаты труда государственных служащих.
В Германии вопросы оплаты труда чиновников регулируются законом. Оклады устанавливаются в зависимости от места и срока службы. Во Франции размер заработной платы государственного служащего устанавливается в зависимости от наличия диплома, удостоверяющего определенную степень квалификации, так как вся система тарифных ставок приведена к дипломам и свидетельствам, предъявляемым в момент зачисления на государственную службу.
¹ Государственная кадровая политика. – М., 1996. – С. 191.
В Англии, Соединенных Штатах, Франции минимальная заработная плата первого разряда устанавливается в соотношении со средним уровнем оплаты труда в частном секторе.
В связи с этим изменение существующей модели оплаты труда государственных служащих на основе зарубежного опыта будет являться одной из мер их социальной защиты.
Другим социально значимым ограничением является абсолютный запрет государственным служащим на участие в забастовках, в том числе в забастовках с целью защиты своих профессиональных прав. Ввиду того, что “право на забастовку есть одно из главных и законных средств, с помощью которых работники и их организации могут осуществлять и отстаивать свои социальные и экономические интересы” ¹ , компенсацией ограничения на участие в забастовках могло бы стать создание примирительных (согласительных) процедур и органов (или комиссий) , в компетенцию которых входило рассмотрение жалоб государственных служащих по вопросам установления оплаты труда, по результатам аттестации, квалификационных экзаменов, конкурсов, разрешение служебных конфликтов и тому подобное.
¹ Государственная служба. Регулирование трудовых отношений. Зарубежный опыт. – М., 1995. – с. 55.
Интересен, в этой связи, опыт государственной службы зарубежных стран. Так, например, в США существует принцип “системы заслуг” , и для большинства чиновников продвижение по служебной лестнице производится согласно этому принципу. Он означает отбор лучших кандидатур на повышение на конкурсных экзаменах, а также на основе ежегодной оценки их служебной деятельности. Совет по защите системы заслуг служит тем государственным органом, главными задачами которого являются защита, как всей системы заслуг, так и отдельных служащих от злоупотреблений руководителей, неоправданных кадровых действий, заслушивание и принятие решений по жалобам служащих. Кроме названного Совета существует Федеральный совет по руководству трудовыми отношениями, который выносит решения по трудовым спорам.
В России в примирительных процедурах между государством и государственными служащими могла бы сыграть большую роль такая общественная организация как профессиональный союз государственных служащих. Кстати, это единственная общественная организация, создание которой в государственных органах допускается федеральным законом.
Следует сказать еще об одном социально значимом ограничении, которое реализует принцип политического нейтралитета государственных служащих (или, иначе, принцип внепартийности государственной службы) - это запрет на использование служебного положения в интересах политических партий. Компенсацией этого ограничения является создание института государственных должностей государственной службы категории “В” , то есть штата государственных служащих, находящихся на государственной службе постоянно, вне зависимости от смены политического руководства. “В условиях существования в нашей стране многопартийности, частой смены правительства, роспуска парламента, такой штат будет служить фактором устойчивости государства и общества и способствовать эффективному и рациональному управлению страной” ¹ .
Кроме законодательно закрепленных ограничений, на государственной службе существуют к тому же перегрузки, связанные с ненормированным характером труда, то есть занятостью во внеслужебное время, а также жесткостью требований, предъявляемых в административной иерархии. Причем нагрузка и требования к государственному служащему возрастают с продвижением его вверх по служебной лестнице.
Как показали исследования, “подавляющее большинство государственных служащих работает сверхурочно (до 90 процентов) . При этом основная часть опрошенных (60 процентов) выполняет эти работы постоянно. В ряде министерств и ведомств их число достигает 77 процентов, а среди руководителей департаментов и управлений - до 86 процентов” ² . В связи с этим компенсационные меры социальной защиты должны быть направлены не только на установление надбавок за напряженность работы, но и на льготы в медицинском обслуживании, установление дополнительных отпусков, государственное страхование, льготное пенсионное обеспечение и так далее.
¹ Волошина В. В., Титов К. А. Государственная служба в Российской Федерации. – М., 1995. – С38.
² Государственная кадровая политика. – М., 1996. – С. 208.
В качестве примера приведем статью 29 Закона РСФСР “О милиции” от 18.04.1991 №1026-1: “Все сотрудники милиции подлежат обязательному государственному личному страхованию за счет средств соответствующих бюджетов, а также средств, поступающих в специальные фонды на основании договоров от министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций.
В случае гибели сотрудника милиции в связи с осуществлением служебной деятельности либо его смерти до истечения одного года после увольнения со службы вследствие ранения (контузии) , заболевания, полученных в период прохождения службы, семье погибшего (умершего) и его иждивенцам выплачивается единовременное пособие в размере десятилетнего денежного содержания погибшего (умершего) из средств соответствующего бюджета с последующим взысканием этой суммы с виновных лиц.
При получении сотрудником милиции в связи с осуществлением служебной деятельности телесных повреждений, исключающих для него возможность дальнейшего прохождения службы, ему выплачивается единовременное пособие в размере пятилетнего денежного содержания из средств соответствующего бюджета с последующим взысканием этой суммы с виновных лиц.
В случае причинения увечья или иного повреждения здоровья сотруднику милиции в связи с осуществлением им служебной деятельности денежная компенсация в размере, превышающем сумму назначенной пенсии по указанным в настоящей статье основаниям, выплачивается за счет средств соответствующего бюджета либо средств министерств, ведомств, предприятий, учреждений, организаций, заключивших с милицией договоры.
Ущерб, причиненный имуществу сотрудника милиции или его близким в связи со служебной деятельностью сотрудника милиции, возмещается в полном объеме из средств соответствующего бюджета с последующим взысканием этой суммы с виновных лиц.” Социальная защита государственного служащего, предоставляемые ему льготы, должны возрастать по мере его вертикального роста, так как именно труд руководящего состава характеризуется повышенной сложностью и напряженностью; ответственностью не только за принимаемые лично решения, но и за решения и действия подчиненных; увеличением объема решаемых задач и так далее.
Социальные ожидания государственных служащих, как уже отмечалось ранее, связаны с удовлетворением вторичных потребностей. И в этом плане, наряду с поднятием имиджа государственной службы, выделяется проблема профессионального и личностного роста государственных служащих. Причем явно прослеживаются две стороны этой проблемы: 1) карьера служебная (вертикальная) , то есть повышение профессионального и должностного статуса, связанное с расстановкой кадров; 2) карьера профессиональная (горизонтальная) , то есть профессионально-квалификационное развитие, связанное с самообразованием, обучением, желанием каждодневно делать все более сложную работу. Здесь важна система определения соответствия кандидата требованиям по должности, его профессиональная оценка, включающая прогнозирование и планирование потребностей в кадрах, формирование резерва на выдвижение, систему повышения профессиональной квалификации.
Так, в Германии эта система предлагает более 20 видов семинарских программ по вопросам управления.
Во Франции “верхним звеном” является Национальная школа государственного управления. “Среднее звено” подготавливается в Политехнической школе и пяти региональных институтах государственного управления. Сложилась практика стажировок государственных служащих в смежных ведомствах. Вся система стимулирует государственного служащего к повышению квалификации: участие в программах обучения дает дополнительные баллы при аттестации, повышает шансы занять очередную вакансию.
В США обучение и повышение квалификации считается личным делом государственных служащих, но при этом существуют льготы для желающих получить специальное высшее образование или ученую степень - предоставление дополнительных отпусков и уменьшение налогообложения на сумму затрат на обучение (до 2 тысяч долларов) .
В Российской Федерации также создана система профессиональной подготовки и переподготовки государственных служащих под общим руководством Российской Академии государственной службы, при учебно-методическом руководстве Академии народного хозяйства; по ведомственной подчиненности; система обучения служащих юридических учреждений. То есть государственному служащему, желающему повысить свои профессиональные знания, такая возможность предоставлена.
Социальная защита государственных служащих включает в себя и нейтрализацию факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности.
“Нейтрализация факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности - это, прежде всего, работа по сближению индивидуальных (частных) интересов служащих с интересами службы, защита от неправомерных действий вышестоящих руководителей, обеспечение гигиены труда, способствование решению бытовых проблем” ¹ (жилищных проблем, обеспечение транспортом и связью, решение вопросов воспитания и обучения детей и так далее) . Так, мы уже указывали ранее на необходимость создания примирительных (защитных) процедур и органов для защиты прав государственных служащих. К сказанному можно добавить, что представляется интересным опыт США, где в законе о реформе гражданской службы детально расписаны дисциплинарные меры, которые должны применяться против руководителей, нарушающих принцип “системы заслуг” при прохождении чиновниками службы.
Государство для нейтрализации неблагоприятных факторов должно помогать государственному служащему в решении различных бытовых проблем, как то: создании нормальных условий труда, обеспечении хорошо отапливаемыми, освещенными, правильно спланированными помещениями, транспортом, связью, автоматизации и научной организации труда.
¹ Имидж госслужбы. Сб. науч. тр. - М.: "ИДФ"-"СПА Консалтинг", 1996.186 с.
3 Правовая основа социальной защиты государственных служащих.
Важнейшим направлением реализации социальной защиты государственных служащих является законодательное закрепление защитных мер как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.
В Российской Федерации правовая основа социальной защиты государственных служащих установлена федеральным законом.
Статья 15 Федерального закона об основах государственной службы гарантирует государственному служащему: условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей; денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов федерации; ежегодный оплачиваемый отпуск; медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на пенсию; переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения; обязательность получения его согласия на перевод на другую государственную должность государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом; пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей; обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей; обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы; защита его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке, установленном федеральным законом. Государственному служащему в зависимости от условий прохождения им государственной службы предоставляются в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов федерации, жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов. Государственному служащему в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов федерации возмещаются расходы и предоставляются иные компенсации в связи со служебными командировками, с приемом на государственную службу, переводом на государственную должность государственной службы в другой государственный орган, направлением на государственную службу в другую местность, а также возмещаются связанные с этим транспортные расходы и расходы на оплату жилья. Федеральными законами и законами субъектов федерации могут быть предусмотрены и иные гарантии для государственного служащего.
Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22.12.1993 №2267, прямо устанавливает принцип социальной защищенности государственных служащих, согласно которому им создаются необходимые условия для эффективной деятельности и обеспечиваются следующие гарантии: ежегодный оплачиваемый отпуск с оплатой стоимости проезда к месту отдыха и обратно; медицинское обслуживание их и членов семей, в том числе после выхода его на пенсию, за счет средств республиканского бюджета; переобучение (переквалификация) при увольнении в связи с сокращением штатов, ликвидацией или реорганизацией федерального государственного органа или другими, не зависящими от государственных служащих причинами; защита их и членов семей от насилия, угроз, оскорблений и других неправомерных действий в связи с исполнением должностных полномочий; повышение престижа управленческого труда, высокая заработная плата, обеспечение транспортом, средствами связи, перспектива повышения по службе.
В течение нескольких последних лет был принят также ряд законодательных актов, в которых с той или иной стороны и с определенной степенью полноты решены многие вопросы социальной защищенности федеральных государственных служащих: законы о прокуратуре, милиции, об органах государственной безопасности, налоговой полиции, о защите должностных лиц федеральных органов государственной власти, о государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, о статусе военнослужащих и другие.
Кроме того, проблемы социальной защищенности федеральных государственных служащих нашли свое отражение в указах Президента Российской Федерации “Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего” от 09.03.1996 №353, “Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы” от 29.04.1996 №604, “О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих” от 16.08.1995 №854, “О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих” от 07.02.1995 №103, “Об утверждении Положения о повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих, увольняемых из аппарата органов государственной власти Российской Федерации в связи с ликвидацией или реорганизацией этих органов, сокращением штата” от 23.08.1994 №1722, в Гарантиях правовой и социальной защиты работников государственной налоговой службы Российской Федерации и Положении о классных чинах работников государственной налоговой службы, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 31.12.1991 №340. В целях реализации указов был принят ряд постановлений Правительства Российской Федерации, содержащий правовое закрепление мер социальной защиты федеральных государственных служащих, а также ряд совместных постановлений Министерства труда и Министерства юстиции Российской Федерации.
Проанализировав вышеупомянутые законы и нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, можно прийти к выводу, что на сегодняшний день в Российской Федерации существует относительно полная правовая регламентация мер социальной защиты государственных служащих. И если реальное состояние дел, как утверждают материалы исследования, проведенного коллективом Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, далеко не благополучно, то это связано с несовершенством механизма реализации законодательно закрепленных положений.
Но данный вывод можно отнести только к федеральному уровню государственной службы.
Глава 2. Проблемы социальной защиты государственных служащих субъектов Российской Федерации.
1 Социальная защита государственных служащих субъектов Российской Федерации Конституция Российской Федерации в пункте “г” статьи 71 отнесла к исключительному ведению Российской Федерации регулирование вопросов федеральной государственной службы. А в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Поэтому вопросы социальной защиты государственных служащих в субъектах России находятся в ведении самих субъектов, однако, федерация устанавливает общие принципы государственной службы на всей территории. Эти принципы определены Федеральным Законом “Об основах государственной службы Российской Федерации” , принятым 31 июля 1995 года. Субъекты России в соответствии с этим законом должны выработать самостоятельные подходы к определению региональной государственной службы. Законы регионов, таким образом, должны с одной стороны учитывать общие положения установленные Конституцией и Федеральным Законом, с другой - выработать новые положения, в зависимости от специфики региона, имеющихся средств и тому подобное. Анализ региональных законов о государственной службе позволяет отметить ряд новых положений по сравнению с Федеральным и сделать определенные выводы о соответствии этих законов Федеральному Закону, а в ряде случаев и Конституции России. По структуре, основным положением, регулирующим вопросы государственной службы, как то: организация и управление государственной службой, установление квалификационных разрядов и требований, определение правового положения государственного служащего, порядок прохождения государственной службы, законы республик в целом соответствуют Федеральному Закону.
В целом соответствует само определение государственной службы, ее принципов. Например, статья 1 закона республики Марий Эл определяет государственную службу как осуществление должностных полномочий по выполнению функций государства и его органов в соответствии с Конституцией России, республиканской Конституцией, законодательством республики и России. Далее указывается, что служба осуществляется в аппаратах органов власти и оговаривается, что не относится к государственной службе, а именно: деятельность депутатов (за исключением работающих на постоянной основе) , депутатов выборных органов местного самоуправления, судей, вспомогательного персонала, граждан, работающих по договору (контракту) в учреждениях, организациях, на предприятиях. Те же положения отражены и в остальных законах субектов РФ, однако в содержательной части отсутствуют ссылки на Конституцию России и Федеральное Законодательство, что нарушает ряд положений Конституции (п. 3 ст. 5, ст. 4, ст. 77) . В законах Бурятии и Якутии в первой главе (разделе) введена статья, определяющая основные государственной службы, что является определенной новеллой. В качестве задач определяется обеспечение государственного суверенитета, целостности России и Бурятии (у Якутии ссылка на Федерацию отсутствует) , обеспечение эффективной деятельности государственных органов, охрана прав и законных интересов граждан республики. Принципы государственной службы во всех законах по содержанию соответствуют Федеральному закону.
Интерес представляет классификация государственных должностей в указанных законах. Так, Закон Татарстана классифицирует должности на: конституционные (главные, высшие (Президент, премьер-министр...) и административные (высшие) , должности главных, ведущих специалистов. Закон Бурятии делит должности на политические и административные (высшая, главная, ведущая и т.д.) , примерно такое же деление в других законах. Данная классификация концептуально не противоречит классификации Федерального Закона, так как принцип деления должностей тот же. Одни должности установлены для непосредственного исполнения полномочий государственных органов и устанавливаются конституциями республик (конституционные, (политические) ) , другие устанавливаются в государственных органах для обеспечения исполнения их полномочий (административные) . Однако в целом классификация не соответствует Федеральному Закону, который устанавливает, например, должности категории “Б” , предназначенные для обеспечения деятельности лиц, занимающих должности категории “А” (то есть конституционные) . Данная категория должностей не выделена в законах республик. Особо необходимо отметить раздел 2 закона Якутии, где в статье 7 “Уровни государственной службы” записано, что к республиканской государственной службе, кроме всего прочего относится служба в органах судебной власти республики, в дипломатических и иных представительствах республики Якутия. Данные положения прямо не соответствуют Конституции России и вторгаются в ее исключительную компетенцию (статья 71 “к” , “о” ) .
В каждом из рассматриваемых законов содержится глава, регулирующая правовое положение государственного служащего. Лишь закон Якутии не содержит специальной главы (раздела) , а соответствующие статьи, такие как права, обязанности государственного служащего, гарантии, поощрения и тому подобное содержатся в нескольких разделах. В целом соответствующие главы повторяют положения Федерального Закона и на наш взгляд нет необходимости подробно на них останавливаться. Отметим лишь, что отдельной статьей выделено сохранение государственной тайны, и ряд законов содержит статью о компенсационных выплатах и пособиях для государственных служащих. Например, Закон Башкирии гарантирует служащему возмещение расходов и другие компенсации в связи с приемом на службу, в связи с переводом в другой государственный орган, в другую местность, в связи с командировками, пользованием транспортом, на оплату жилья и другие выплаты.
Отражен в законах и такой процессуальный аспект государственной службы как ее прохождение, включающее порядок поступления, нахождения и увольнения со службы. Здесь же в ряде законов введена статья о продвижении по государственной службе. Она гарантирует продвижение, при условии успешного выполнения должностных обязанностей, с учетом результатов стажировки, прохождения, повышения квалификации или переквалификации, рекомендации аттестационной комиссии. Следует также отметить присутствие одной или нескольких статей, касающихся отставки государственного служащего. Федеральный Закон в статье 21 пункте 8 называет лишь одно основание отставки - выход на пенсию. Республиканские же законы устанавливают порядок отставки лиц замещающих конституционные и административные должности, называя несколько оснований. Например, Закон Башкирии выделяет такие основания как достижение предельного возраста, временная отставка, по заявлению лица занимающего высшую или главную государственную должность, в связи с упразднением государственной должности. Таким образом, в республиканском законодательстве вопрос об отставке рассматривается шире, что предоставляет государственным служащим дополнительные гарантии от неправомерного увольнения. В целом же законодательство республик содержит те же процедуры прохождения службы, что и в Федеральном Законе.
Рассматриваемые законы предусматривают и создание специальных органов на уровне субъектов федерации по делам о государственной службе. В Татарстане это Департамент по делам государственных служащих, в республики Марий Эл - управление, в Якутии это кадровое управление администрации Президента республики и так далее. Подводя итог, необходимо отметить, что законы республик контрастируют с актами соответствующего характера краев и областей. Некоторые законы являются, по сути, актами суверенных государств (Татарстан; Якутия) . В них нет ссылок на Конституцию Российской Федерации и Федеральные Законы, а ряд положений не соответствуют Конституции Российской Федерации и Федеральному Закону “Об основах государственной службы в Российской Федерации” .
Рассматривая законы областей России и Временное Положение г. Москвы необходимо отметить, что все они принимались в разное время, отсюда их некоторые содержательные отличия. Так закон Воронежской области и Временное Положение г. Москвы были приняты до Федерального Закона “О государственной службе” , поэтому, например, они не содержат в себе определения категорий государственных должностей. Кроме этого закон Воронежа призван регулировать не только государственную службу, но и службу в органах местного самоуправления, хотя Конституция России не относит данные органы к системе органов государственной власти и данная служба должна регулироваться самостоятельным областным законом. Закон Свердловской области принят сразу же после Федерального, поэтому в нем нашли отражение практически полностью положения Федерального Закона, есть и своя специфика. Проект закона Читинской области отличается от всех предыдущих, в том числе республиканских. Данный законопроект пытается более детально регламентировать государственную службу, и это является особенностью этого региона в определении подходов к государственной службе. Таким образом, предпринята попытка объединить воедино правовые нормы, регулирующие государственную службу и создать целостный нормативный правовой акт.
В первых главах всех рассматриваемых актов отражены общие положения государственной службы, даны понятия службы, государственной должности, определены принципы построения государственной службы, законодательное регулирование и тому подобное в рамках Федерального Закона. В отличие от республиканских законов, областные обязательно содержат ссылки на Конституцию России и Федеральное законодательство. В этом их отличие. Областные законы (кроме принятых ранее) содержат и соответствующую классификацию государственных должностей по категориям “А” , “Б” , “В” , чего не содержат республиканские законы.
В рамках Федерального Закона отражены и основные права, обязанности, гарантии для государственных служащих. Все законы признают за государственным служащим право на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности, на запрос в установленном порядке информации, право на внесение предложений по совершенствованию государственной службы и так далее. Также отражены и ограничения, связанные с государственной службой. Это запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской, иной творческой, быть депутатом областного, муниципального уровней, заниматься предпринимательством, принимать участие в забастовках и так далее. Более глубоко в областных законах отражены социальные льготы для государственных служащих; во многих законах есть глава “Социальная защита государственных служащих” и во всех есть статьи приводящие гарантии государственных служащих.
В местных законах содержаться гарантии по обеспечению государственных служащих жильем. Так в статье 31 Свердловского закона, в пункте 2 указывается, что в установленном федеральным или областным законом порядке государственному служащему предоставляется отдельная квартира (жилой дом) , либо беспроцентная ссуда на индивидуальное или кооперативное строительство, либо на покупку жилья с рассрочкой на 20 лет и с погашением 70 % ее за счет областного бюджета. Особо необходимо отметить законопроект Читинской области, который в главе 3 регулирует правовой статус и ряд гарантий для государственных должностей. Категории “А” . Так, статья 9 устанавливает для указанных должностных лиц отпуск продолжительностью 36 рабочих дней и дополнительный отпуск 12 рабочих дней. В других же законах, в том числе республик, дополнительный отпуск устанавливается от стажа государственной службы. Законы Курганской и Свердловской областей устанавливают дополнительный отпуск в 5 дней служащим, имеющим стаж от 5 до 10 лет службы, 10 дней - от 10 до 15 лет службы и 15 дней после 15 лет службы.
В соответствии с Федеральным Законом регулируется и прохождение государственной службы. Везде оговаривается прядок поступления и нахождения на государственной службе, как способ замещения вакантных государственных должностей предусматривается конкурс, для вновь поступивших испытательный срок, а также аттестация, основания для увольнения и тому подобное. В отличие от республиканских законов, отставка предусматривается только в связи с достижением пенсионного возраста.
Законами упомянутых областей и г. Москвы предусматривается создание специальных органов по вопросам государственной службы, в виде управлений по вопросам государственной службы. Основная их задача это координация деятельности по реализации задач поставленных федеральным и областными законами и других вопросов государственной службы.
В отличие от республиканских законов областные, как и федеральный, предусматривают переходные положения. Основная их задача обеспечить плавный переход к новой системе государственной службы. Так статья 39 Воронежского закона в пункте 2 предусматривает запрет увольнения в течение 2 лет, с момента вступления в силу закона, лиц, профессиональный уровень которых не соответствует требованиям законодательства о государственной службе и обязывает соответствующие государственные органы принять меры переподготовке и повышению квалификации государственных служащих. В действительности необходимо отметить, что с принятием Федерального Закона, требующего обязательное профессиональное образование по специальности “государственное управление” или равноценное с ним образование (статья 6 пункт 4) , перед государственными органами встает проблема достаточно массовой переквалификации работников аппаратов, так как большинство из них не имеет специального образования и образования, которое может быть признано равноценным.
В отличие от остальных законов и Положений, как уже отмечалось выше, законопроект Читинской области имеет ряд дополнительных глав. Эти главы более детально, по сравнению с остальными законами, регламентируют особенности обеспечения деятельности государственных служащих. Так статья 23 главы 5 проекта гласит, что гарантии для государственных служащих устанавливаются в целях обеспечения профессионализма и авторитета областной государственной службы. Статья 26 устанавливает конкретные размеры надбавок к должностному окладу за классный чин, что в других законах отсутствует. Так служащему, имеющему третий класс выплачивается 25 % от должностного оклада, для второго класса - 50 %, для третьего - 75 % от установленного должностного оклада. Эта же статья устанавливает размеры надбавок за особые условия службы, за выслугу лет (до 40 % от установленного оклада) . Также конкретно определены размеры премий за квартал, за выполнение специальных заданий единовременной, статьей 27 законопроекта. Статья 35 устанавливает размер ежемесячной доплаты к государственной пенсии государственным служащим при наличии 12,5 лет стажа службы у мужчин и 10 лет стажа у женщин. Таким образом, мы видим, что указанный законопроект, по сравнению со всеми рассмотренными выше более детально пытается конкретизировать положение Федерального Закона о государственной службе. Необходимо отметить то, что в законе Воронежской области в качестве приложения принят и Реестр государственных должностей, чего не содержат другие законы. Однако принятый Реестр далек от совершенства. Статья 1 Федерального Закона в пункте 3 определяет, что Реестр государственных должностей государственной службы включает должности категорий “Б” и “В” классифицированные по группам. К Реестру должен прилагаться перечень специализаций должностей, квалификационные требования к лицам их замещающим.
Подводя итог, можно сделать вывод о том, что законы республик имеют отличия от законов областей, ряд положений их противоречат Конституции России и Федеральным Законам. Это законы, подчеркивающие суверенитет этих республик, хотя основные институты изложены в общепринятом русле. Законы областей приняты в рамках Конституции и федерального законодательства. Все они в достаточной мере выполняют сои задачи по конкретизации и детализации основ государственной службы, принятых на Федеральном уровне. Безусловно, в будущем законы о государственной службе субъектов и в целом законодательство будет все более и более совершенствоваться.
При исследовании законодательной базы социальной защиты государственных служащих субъектов Российской Федерации становится очевидным, что большинство субъектов федерации пошли по пути механического копирования федерального закона и только декларируют гарантии социальной защищенности своих государственных служащих, поверхностно оговаривая некоторые ее аспекты.
2 Социальная защита государственных служащих Омской области.
К сожалению, омский законодатель пошел по проторенному пути и не смог привнести в законодательство о социальная защите государственных служащих ничего нового. Как и большинство местных законов закон Омской области от 26.07.1996г. “О государственной службе Омской области” почти дословно воспроизводит федеральный закон и дает следующее определение: “Государственная служба - это профессиональная деятельность граждан, осуществляющих полномочия по выполнению функций государства в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации, Уставом и законами Омской области, другими нормативными правовыми актами, действующими в Омской области” . Структура Омского закона абсолютно идентична федеральному (совпадает даже число глав и их названия) . Некоторое отличие можно наблюдать лишь в главе регламентирующей правовое положение государственных служащих. Так омским законом на государственных служащих возложены дополнительные обязанности, не упомянутые в федеральном законе, а именно: государственный служащий Омской области обязан: а) обеспечивать защиту государственных интересов Омской области; б) не допускать и не совершать действий в обход установленного порядка осуществления государственной службы, соблюдать нормы служебной этики: в) не использовать служебное положение для извлечения личных выгод; г) уважать честь и достоинство граждан, обеспечивать и охранять их права; д) не совершать действий, затрудняющих работу органов государственной власти, а также приводящих к подрыву их авторитета. Кроме этого в омском законе имеется статья обязывающая государственных служащих сохранять государственную, служебную и иную охраняемую законом тайну, не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения. Даже после отставки (увольнения) государственный служащий не вправе использовать в интересах хозяйствующих субъектов и частных лиц информацию по вопросам, составляющим предмет его служебной деятельности.
Дополнительные обязанности подразумевают и дополнительные социальные льготы (привилегии) , которые призваны компенсировать государственным служащим ограничения, установленные законом. Денежное содержание государственного служащего состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, почетное звание и ученую степень, а также денежного поощрения (премии) по итогам государственной службы за квартал, год. Должностной оклад государственному служащему устанавливается в соответствии с занимаемой должностью в процентном отношении к определяемым законом должностным окладам руководителей соответствующих органов государственной власти области. Соотношения размеров должностных окладов государственных служащих устанавливаются Законом Омской области "О денежном содержании государственных служащих Омской области". В законе Омской области государственным служащим гарантируется бесплатный проезд к месту отпуска и обратно в пределах РФ, 50 % скидка в оплате жилищных услуг, страхование жизни и здоровья государственного служащего, а также его имущества за счет областного бюджета на сумму десятилетнего денежного содержания государственного служащего.
Кроме этих льгот законом предусмотрены и другие меры социальной защиты, направленные на компенсацию ограничений, связанных с государственной службой. Причем эти меры возрастают как в зависимости от вертикального служебного роста, так и от стажа государственной службы. Так, например, законом вводится система дополнительных отпусков за выслугу лет: при стаже работы в государственных органах от пяти до десяти лет – 5 календарных дней; при стаже работы в государственных органах от десяти до пятнадцати лет – 10 календарных дней; при стаже работы в государственных органах более пятнадцати лет –15 календарных дней.
Законом предусмотрено и пенсионное обеспечение государственных служащих. Государственный служащий, имеющий выслугу лет на государственной службе не менее 12,5 лет для мужчин и 10 лет для женщин, при общем трудовом стаже соответственно 25 и 20 лет, имеет право выхода на пенсию по выслуге лет досрочно, но не ранее чем за два года до установленного законодательством Российской Федерации срока выхода на пенсию по старости. Государственному служащему устанавливается пенсия по выслуге лет в размере 80 процентов денежного содержания по должности, замещаемой на день получения права на пенсию по выслуге лет. Выплата пенсии за выслугу лет производится в пределах максимального размера пенсии по старости за счет средств Пенсионного фонда, а в случае его превышения, сумма превышения выплачивается за счет средств областного бюджета.
Следующей компенсационной мерой можно назвать обязательное государственное страхование на случай причинения вреда жизни, здоровью и имуществу государственного служащего при исполнении им должностных обязанностей. Жизнь и здоровье государственного служащего, а также его имущество подлежат обязательному государственному страхованию за счет областного бюджета на сумму десятилетнего денежного содержания государственного служащего. Страховая сумма выплачивается органами государственного страхования, и лишь в случае превышения суммы причиненного ущерба над суммой обязательного страхования, выплата разницы производится за счет областного бюджета.
Социальные ожидания государственных служащих, связанные с удовлетворением так называемых вторичных потребностей, призваны реализовать положения главы IV об аттестации, продвижении по государственной службе государственных служащих. Аттестация государственного служащего проводится в целях установления соответствия аттестуемого занимаемой должности. Аттестация государственного служащего проводится не чаще одного раза в год и не реже одного раза в четыре года. Право государственного служащего на продвижение по государственной службе реализуется при условии успешного и добросовестного исполнения государственным служащим своих обязанностей и наличия вакантной должности с учетом профессиональной подготовки и квалификации государственного служащего, а также результатов прохождения переподготовки и повышения квалификации в соответствии с требованиями по вакантной должности.
Вопрос об отставке в омском законе рассмотрен достаточно полно, что предоставляет государственным служащим дополнительные гарантии от неправомерного увольнения. Основаниями для отставки государственного служащего являются: а) достижение государственным служащим предельного для нахождения на государственной службе возраста; б) заявление государственного служащего о его добровольной отставке в связи с достижением возраста, при котором назначается пенсия по старости на общих основаниях: в) инициатива государственного служащего, имеющего право на пенсию за выслугу лет на государственной службе; г) временная отставка (увольнение в резерв) государственного служащего: д) инициатива государственного служащего, замещающего высшую или главную государственную должность государственной службы, в связи с несогласием с решениями и действиями государственного органа или вышестоящего для государственного служащего руководителя; е) увольнение государственного служащего по личной просьбе, связанной с семейными обстоятельствами или состоянием здоровья; ж) ликвидация государственной должности, замещаемой государственным служащим.
Заключение.
Сегодня приходится констатировать, что государство не может обеспечить не только достойную старость, но и нормальную жизнь активного населения: гарантировать своевременную выплату зарплаты военным, врачам, учителям, обеспечить безопасность граждан, предоставить элементарные коммунальные и бытовые услуги.
На разных этапах реформ в качестве основных направлений социальной защиты населения нашим государством последовательно выбирались разные социальные группы: сначала надо было спасать малоимущих от шоковой терапии, затем - охранять вкладчиков финансовых пирамид, чуть позже - переобучать работников предприятий-банкротов. Анализ нынешней исходной ситуации требует социальной защиты чиновников и бюрократов. При всем, казалось бы, внешнем благополучии чиновничьего сословия его положение в обществе нельзя назвать безоблачным, а само общество вряд ли может рассчитывать на грамотных, квалифицированных государственных служащих при существующей системе их социальной защиты.
Во-первых, управлять рыночной экономикой сложнее, чем административно-командной. Уже только поэтому от государственных служащих сегодня требуется более высокая квалификация. Наиболее грамотные, квалифицированные специалисты сегодня сосредоточены в коммерческих структурах, и диалог с ними должны вести не менее грамотные государственные чиновники. Если учесть, что для подготовки квалифицированного госслужащего требуется не менее пяти лет его практической работы, то становится понятным, что за время реформ было потеряно целое поколение чиновников. Во-вторых, разница в уровне доходов двух однокашников, работающих на госслужбе и в коммерции, сегодня измеряется не разами, а порядком сумм. Никакие пенсии по старости, лечебные и премиальные не способны компенсировать эту разницу. Поэтому чиновник вынужден искать побочные заработки. Законные возможности получения таких заработков ограничены учебной и научной деятельностью. Но если вечером читать лекцию, то днем надо к ней готовиться, а, следовательно, для продвижения реформ на своем рабочем месте остается меньше сил и времени. Наконец, бедного чиновника легче уговорить поступиться принципами и добиться от него необходимого решения в интересах “узкого круга ограниченных людей” . Хорошо, когда эти интересы совпадают с объективным ходом реформ. Но зачастую от чиновника требуют принятия решений, которые сулят сиюминутную выгоду, в конце концов приводят к полной потере завоёванных позиций.
Но, несмотря на все проблемы среди чиновников пока еще много грамотных, высококвалифицированных специалистов. Многие из них сегодня, находясь на государственной службе и постоянно подвергаясь давлению, а зачастую и прямым угрозам, находят в себе силы для разъяснения “узко ограниченным” пагубности лоббируемых ими решений.
В то же время абсолютно понятно и обывательское злословие по поводу дач-дворцов, построенных чиновником исключительно за счет экономии на воде и хлебе. Да, сегодняшние официальные доходы чиновника не позволяют ему ездить на такси даже на государственную дачу, но, если мы ожидаем от него разработки и принятия грамотных решений, то общество должно позаботиться о законных правах чиновника иметь не только дачу, но и весь комплекс современного достатка. Коррупция - это не национальное российское, это общечеловеческое "достояние". В любом аппарате можно найти слабого духом. Взятки берут не только госслужащие, но и работники вполне респектабельных компаний, и со злоупотреблением служебным положением можно столкнуться в любой фирме. Актуальность социальной защиты чиновника на современном этапе российских реформ вызвана, прежде всего, особенностями экономического развития нашего государства.
В этих условиях, для успешного развития страны, государство обязано создать такую систему социальной защиты государственных служащих, которая будет с одной стороны, защищать чиновника от всяких соблазнов, а с другой стороны, стимулировать его для ускоренного продвижения реформ. Такой системой могла бы быть оплата труда за счет стабильной гарантированной зарплаты и премиальных выплат по итогам реализации крупных проектов. Причем премия должна быть настолько весомой, чтобы, скажем, по завершении реструктуризации Ростсельмаша чиновник имел все законные основания для строительства собственной, передаваемой по наследству трехэтажной дачи на Черноморском побережье или на Иртышском берегу. Легальный, полученный за успешную, профессиональную работу доход государственного служащего заставит его работать с полной отдачей и позволит отобрать для работы в администрации лучшие интеллектуальные силы. Но главный результат предложенного механизма социальной защиты чиновника будет заключаться в его напряженном, упорном труде на благо реформ.
Так в законе Омской области государственным служащим гарантируется бесплатный проезд к месту отпуска и обратно в пределах РФ, 50 % скидка в оплате жилищных услуг, страхование жизни и здоровья государственного служащего, а также его имущества за счет областного бюджета на сумму десятилетнего денежного содержания государственного служащего.
Список источников и использованной литературы.
Источники.
Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12.12.1993 - М.: Юрид. лит., 1993.
О судебной системе Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 №1-ФКЗ //Российская газета. - 1997. - 6 января.
Об основах государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1995 №119-ФЗ //Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. №31. - Ст. 2990.
О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов: Федеральный закон от 20.04.1995 //Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - №17. - Ст. 1455.
О государственной охране высших органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц: Закон Российской Федерации от 28.04.1993 //Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - №21. - Ст. 745.
О милиции: Закон РСФСР от 22.01.1991 (ред. от 18.02.1993,01.07.1993) //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - №16. Ст. 503.
О статусе военнослужащих: Закон Российской Федерации от 22.01.1993 (ред. от 24.11.1995) //Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - №6. - Ст. 188.
О федеральных органах налоговой полиции: Закон Российской Федерации от 24.06.1993 (ред. от 17.12.1995) //Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - №29. - Ст. 1114.
О борьбе с коррупцией в системе государственной службы: Указ Президента Российской Федерации от 04.04.1992 №361 //Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - №17. - Ст. 923.
О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих: Указ Президента Российской Федерации от 07.02.1995 №103 //Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - №7. - Ст. 513.
О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы: Указ Президента Российской Федерации от 30.01.1996 №123 //Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - №6. - Ст. 533.
О первоочередных мерах по организации системы государственной службы Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 03.06.1993 №848 //Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - №23. - Ст. 2108.
Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти: Постановление Правительства Российской Федерации от 13.09.1994 №1047//Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - №21. - Ст. 2393.
Положение о проведении конкурса при приеме на работу в центральные органы федеральной исполнительной власти: Утверждено Постановлением Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 23.07.1993 №702//Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. №32.
Положение о федеральной государственной службе: Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 22.12.1993 №2267 (ред. от 29.04.1994 №841,09.08.1995) //Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - №52. - Ст. 5073.
О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы: Указ Президента Российской Федерации от 06.06.1996 №810//Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - №24. - Ст. 2868.
О некоторых периодах, учитываемых при исчислении стажа работы, дающего право на получение ежемесячных надбавок к должностному окладу за выслугу лет работникам органов исполнительной власти, а также внесении изменения в разъяснение Министерства труда Российской Федерации от 30.12.1993 №17 “О порядке установления ежемесячных надбавок к должностным окладам за выслугу лет работникам органов исполнительной власти” : Постановление Министерства труда Российской Федерации от 08.08.1996 №49 //Российские вести. 1996. - 5 сентября.
О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих: Указ Президента Российской Федерации от 16.08.1995 №854 (ред. от 13.01.1996 №37) //Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - №34. - Ст. 3442.
О реализации Указа Президента Российской Федерации от 16.08.1995 №854 “О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих” : Постановление Правительства Российской Федерации от 31.01.1996 №83 //Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - №6. - Ст. 573.
Разъяснение о некоторых периодах, учитываемых при исчислении стажа государственной службы федерального государственного служащего, дающего право на ежемесячную доплату к пенсии: Утверждено постановлением Министерства труда Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации от 09.04.1996 №19//Российские вести. 1996. - 20 июня.
Закон республики Башкортостан “О государственной службе в республике Башкортостан” от 13.10.94 г. № ВС - 25/28.
Закон республики Бурятия “О государственной службе” от 12.04.94 г. № 435-XII.
Закон республики Марий Эл “О государственной службе в республике Марий Эл” от 23.02.95 г. № 194-III.
Закон республики Татарстан “О государственной службе” от 08.02.94 г. № 2101 - XII.
Закон республики Саха (Якутия) “О государственной службе” от 26.03.93 г. № 1418-XII.
Закон Воронежской области “О государственной и муниципальной службе Воронежской области” от 01.02.95 г. № 10-З.
Временное Положение о государственной службе г. Москвы. Приложение к распоряжению Мэра Москвы от 28.04.95 г. № 222 РМ.
Областной Закон от 26.07.96 N 69-ОЗ "О Государственной службе Омской области" Ведомости Законодательного Собрания Омской области, N 3,1996.
Областной Закон “О государственной службе Свердловской области” от 18.10.95 г. № 26-ОЗ. Ведомости Свердловской Областной Думы. Выпуск 10. с. 80-106.
Проект Закона Читинской области “О государственной службе Читинской области” . (Внесен Комитетом по вопросом законодательных предположений) .
Модельный Кодекс областной (краевой) государственной службы. Иркутск, 1995г. Восточно-Сибирское книжное издательство.
Использованная литература.
1. Воробьев В. А. Советская государственная служба. Ростов: Изд-во Ростовский университет, 1986.
2. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М.: Высшая школа, 1983.
3. Лазарев Б. М. Государственная служба. - М: Ин-т гос-ва и права АН, 1993.
4. Манохин В. М. Советская государственная служба - М: Юридическая литература, 1966.
5. Государственная служба основных капиталистических стран. - М: Наука, 1977.
6. Российское законодательство X-XX веков. - М: Юридическая литература, т. 2,1985; т. 4,1986; т. 6,1988.
7. Севрюгин В. Е. Проблемы административного права. - Тюмень: Тюменская Высшая школа МВД РФ, ТюмГУ, 1994.
8. Служба в государственных и общественных организациях: Мехвуз. Сборник научных трудов. Ответ. ред. Бахрах Д. Н. Свердловск: Свердловский юридический институт им. Р. А. Гуденко, 1988.